"НОВЫЕ РЫНКИ" № 2, 2002
 

ЛОББИЗМ. ОТКРЫВАЯ РУБРИКУ

Степан Сулакшин, д. ф.-м. н., д. полит. н.,
Президент Центра законодательной
поддержки промышленности

Российские реформы последнего десятилетия привнесли много нового в жизнь страны. Стали реальностью рыночная экономика, свобода действий для энергичных и деловых людей, для которых характерны самостоятельность и личная ответственность за свой успех. Но нет того опыта, который накоплен в схожих условиях странами развитого рынка и демократий на протяжении столетий. Нашим предпринимателям не совсем понятно, как повлиять на решения государства по налогам на свой малый бизнес, или как бороться с засильем бюрократизма в экономике, или как достучаться до правительства и объяснить, какие золотые россыпи можно вскрыть, если принять то или иное экономическое регулирование? Раньше было проще. Все решало государство и единственная партия. А энергичным и творческим людям приходилось умерять свою энергию и с 9 до 18 отрабатывать оклад. Так и жили.

Но вот появилась возможность работать самостоятельно, а вместе с этим родился настоящий интерес больше и успешнее производить и продавать, зарабатывать себе, семье и отечеству (уплачивая разумные налоги). Появились интересы, которые надо предъявлять властям и защищать законодательно. Это и называется лоббизмом.

Само слово имеет исторические корни. Когда-то на заре парламентаризма интересанты властных решений толпились в прихожих сенатов, конгрессов и иных парламентов, теребили за рукав законодателей и требовали от них тех или иных решений. Прихожая по-английски — лобби. А те, кто там профессионально проводили время, соответственно — лоббисты.

Лоббизм в России еще не стал зрелым и легальным механизмом продвижения интересов. Напротив, обычное российское отношение к лоббизму, как правило, настороженное, неадекватное и попросту неверное. Представляется, например, что лоббист — это депутат Госдумы, который ходит по правительственным кабинетам и “выхаживает” решения в пользу своего округа. Все наоборот! Реальная, эффективная миссия лоббизма основывается на верховенстве закона, на главенствующей роли парламента как законодательной власти, продукт которой — закон — обязателен для всех: и для исполнительной власти, и для Минфина, и для губернатора, и для президента. По-видимому, еще не набран нужный опыт и квалификация, еще нет уверенности в том, что интересы регионов, отраслей, промышленных предприятий можно реализовать не через “откат”, взятку и коррупционные таинства, а нормальным законным путем, инициируя и защищая нужные законы. А ведь это возможно — делать законы своими руками и в своих интересах! О подобных примерах решения отдельных проблем, о реальном механизме и опыте практических действий и будет информировать читателя открывающаяся рубрика.

Жизнь законопроекта состоит из нескольких периодов, последний из которых — окончательная подпись Президента РФ, после чего проект становится Законом РФ и вступает в действие. Над созданием закона работает множество людей: кто-то закон задумывает, кто-то пишет тексты, кто-то вносит проект от своего имени в Государственную Думу (например, депутат), но это может сделать и Правительство или иной орган, имеющий право законодательной инициативы). Кто-то из депутатов ведет законопроект в Думе от имени профильного комитета. В общем, это сложная технологическая цепочка. Многие приемы, требования, специфические знания составляют сферу особой квалификации. Уже не смешна шутка, что лоббизм — это знание, кому, сколько и как дать. Нет, лоббизм дело серьезное, профессиональное. Опыт показывает, что он может быть легальным, цивилизованным и результативным.

Мы рассчитываем, что заинтересованные читатели поддержат нашу постановку вопроса о проблемах современного российского лоббизма, примут посильное участие в их обсуждении и способствуют развитию этого сравнительно нового явления. Мы уверены в полезности и общественной значимости постановки этих проблем журналом. Более того, мы планируем предоставить читателям практическую возможность доступа к процедурам лоббирования по их конкретным интересам. Мы будем предоставлять трибуну и коммуникации практикующим лоббистским организациям, таким, например, как Центр законодательной поддержки промышленности, Институт законодательства и нормативно-правовых разработок, Торгово-промышленная палата и другим.

Их опыт позволил на сегодняшний день сформировать новую область знаний, технологий, рекомендаций по защите конкретных интересов промышленных предприятий, бизнесов, равно как и по другим взаимоотношениям с государственной властью. И мы считаем целесообразным предложить читателям этот уникальный опыт.

Материалы рубрики, таким образом, будут сфокусированы на двух главных тематических направлениях. Во-первых, это передача читателям наших знаний, частью теоретических, частью технологических и практических, знаний по поводу современных реалий в отстаивании интересов промышленных предприятий, то есть реального механизма лоббирования. И, во-вторых, предоставление возможности читателям — представителям предприятий и различных хозяйствующих субъектов — непосредственно опробовать уже существующий механизм цивилизованного лоббирования своих интересов, получить необходимые контакты, связи и рекомендации по поводу того, как конкретно действовать.

Авторы планируемых публикаций — это неординарные люди и опытные участники процесса лоббирования, сотрудники с опытом работы в правительстве, министерствах и парламенте России, депутатских объединениях. Это ученые с опытом парламентской и иной государственной деятельности, лоббирование для которых является предметом научной квалификации.

Самое полезное, на наш взгляд, будет на промежуточных финишах, когда читателям станет понятен практический механизм лоббирования.

Тему лоббизма наш журнал будет развивать потому, что эти знания и опыт востребованы промышленными предприятиями.

Иногда мы видим, что предприятия в условиях переходного периода даже собственный интерес формулируют с трудом. Можно улыбнуться, когда серьезнейшее предприятие оборонного комплекса настаивало на внесении изменений и дополнений в …комментарии к Гражданскому Кодексу, поскольку он затруднял деятельность. На самом деле необходимо было ставить вполне очевидную серьезную законотворческую лоббистскую задачу.

Прежде всего, речь будет идти о двух субъектах: о хозяйствующем субъекте и об органе государственной власти. Именно об их взаимодействии мы и будем говорить. Под хозяйствующим субъектом подразумевается и частный бизнес, и предприятия промышленности, как сырьевой, так и высокотехнологичной и наукоемкой, это транспортные и энергетические предприятия, а также ассоциированные образования, в которые может входить несколько предприятий и для которых особенно важны будут наши рекомендации. Это и специфические формы, связанные непосредственно с государственной властью, такие, например, как унитарные предприятия, хозяйственные общества смешанной формы собственности.

Государственная власть представлена законодательными и исполнительными органами власти. По преимуществу мы будем говорить о федеральном уровне, хотя иногда надо иметь в виду и уровень субъектов Российской Федерации. Естественно, что, говоря о взаимоотношениях по поводу экономических проблем, мы должны иметь в виду саму сущность государственной власти — ее ресурсы, прежде всего экономические, бюджет, а также административно-властные ресурсы, которые дают исключительное право представителю власти на принятие решений, определяющих экономические условия деятельности того или иного предприятия. Важно точно позиционировать себя в системе данных отношений, точно выработать адресацию апелляций и формы и уровни требуемых решений.


Лоббистская вертикаль.
Универсальный оператор — профессиональная лоббистская организация



Итак, что это за ресурсы, что за условия? Это налоги, таможенные обстоятельства, лицензирование, валютное регулирование, проблемы собственности и управления ею, ценные бумаги, кредиты и гарантии, инвестиционные ресурсы, кадры и тарифная политика, возможности государственной поддержки, экономическая стратегия, банковская политика, проблемы бухучета, структуры издержек производства и т.д. Если признать, что само предприятие не имеет возможности поменять, как бы ему ни хотелось, внешние условия, определяющие результат его деятельности, то надо признать необходимость системного лоббирования. Если раньше вертикаль отношений предприятие-власть выглядела простой, существовала отраслевая вертикаль и параллельно ей — эффективная партийно-государственная (имеется в виду КПСС) форма трансляции интересов сверху вниз в управленческих коммуникациях, то сегодня все иначе. Налаживаются новые отношения.

Взглянем на проблему управления экономикой сверху. Какого рода или уровня нормативные правовые решения государственная власть принимает, определяя экономические условия деятельности предприятий? Закон, указ президента, постановление правительства и его же распоряжение, затем приказы по федеральным органам исполнительной власти, многочисленные инструкции и письма. Первый вывод: если необходимо поменять условия деятельности и добиться определенных решений государственной власти, то эти решения должны иметь совершенно определенный нормативно-правовой вид. Есть и второй уровень решений, которые можно требовать от государственной власти — это оперативно-управленческие решения, они могут быть адресованы отдельным предприятиям, но, как правило, такие особые условия теперь редко устанавливаются в индивидуальном порядке. Речь, конечно, чаще идет об общих решениях и общих условиях, в которых находится та или иная отрасль (под отраслью понимается не множество управленчески связанных предприятий, к примеру, объединенных рамками одного министерства или ведомства, а множество самостоятельных экономических субъектов, схожих по виду их основной производственной деятельности).

Как же построить систему взаимоотношений предприятий с властью, какова сегодня практика и основные возможности, как оттолкнуться от коренного интереса предприятия, его проблем, его болевой точки, его узкого места, чтобы добиться необходимого решения, которое “расшивает” это узкое место? Один небольшой экскурс. Проведем мысленный эксперимент: сформулируем интерес промышленного предприятия. При этом часто приходится слышать такие пожелания: чтобы отрасль развивалась, нужно, чтобы у страны был национальный интерес, национальное достоинство, чтобы решались социальные вопросы и т.д. Это все в целом правильно, но не первично. Нынешние жесткие условия рынка достаточно прагматичны. Можно к этому относиться по-разному, но суть заключается в том, что вся система в условиях рынка становится эффективной только тогда, когда оптимизирован первичный интерес, когда он четко определен, когда конкретное предприятие борется за свой интерес, а не за всеобщее счастье. В итоге будет удовлетворено и общество. Интерес предприятия — больше произвести, больше продать, понести меньше издержек и обеспечить устойчивую перспективу своего дела. Все остальное вторично.

А в чем интерес государственной власти? Опять-таки можно красиво рассуждать: общественное развитие, социальное обеспечение, экономическая стратегия, перспектива, национальное достоинство и мировые рынки — это все правильно. Но в системе прагматических отношений, особенно в системе взаимоотношений лоббизма, на самом деле, государственную власть надо видеть в лицах, как множество госслужащих и чиновников. В силу вечных законов бюрократии приходится признать: у конкретного лица во власти, будь то чиновник или депутат, интерес, к сожалению, чаще всего не совпадает с мотивами промышленников. Чиновник хочет дольше усидеть в своем кресле, побольше снять дивидендов от такого сидения, пользуясь возможностью, и, как исключение, принять некоторые решения в соответствии со служебными полномочиями и указаниями сверху. Вот если эту формулу, может быть, неожиданную, спроецировать на российские реалии, то мы увидим, что она абсолютно адекватна тому, что имеет место в жизни. Из этого и надо исходить. Это позволяет избавиться от иллюзий, отказаться от ряда неэффективных мероприятий и действий, сэкономить свои силы и ресурсы и стать более результативным при построении системы взаимоотношений с властями. Таким образом, определена изначальная точка в мотивации носителей экономического интереса в отношении представителей государственной власти.

Надо ответить и на следующий вопрос: каким образом строить коммуникации, какие институты, механизмы уже существуют, как наиболее эффективно действовать и от каких иллюзий надо избавиться, какую квалификацию приобрести. Очевидно, что между предприятиями и государственной властью есть как профессиональная вертикаль (назовем ее опять-таки по старинке отраслевой), так и политическая вертикаль. Обе они позволяют воздействовать на решения государственной власти. Правда, есть смысл на страницах этого журнала отказаться от обсуждения самого верхнего уровня возможных коммуникаций — политики как таковой, когда предприятия и бизнесы, имеющие ресурс, формируют избирательные списки, партийные объединения в Государственной Думе или политическую управленческую команду высшего эшелона, надеясь на их политическую порядочность, ожидая от них исполнения предвыборных обещаний. Это предмет интереса других СМИ.

Если мы говорим, что государственная власть — это правительство и парламент, то инициировать данные институты можно и через федеральный орган исполнительной власти — министерство, обозначив его как промежуточный уровень. Данный уровень, таким образом, становится тоже объектом лоббирования правовых решений, хотя министерства существенно ограничены в возможностях участия в законодательном процессе. Тем не менее, коммуникации могут быть множественны (см. рис.).

Эффективность восходящих коммуникаций различна, и здесь надо быть реалистами. Есть целый ряд примеров, и мы их будем приводить, когда совещание, проведенное по проблеме какой-то отрасли, скажем, наукоемкой или сырьевой, вырабатывало предложение, передавало его отдельному депутату, и он брался за это поручение в силу своего депутатского долга и доводил дело до принятия закона в парламенте, и этот закон вынуждал президента и правительство принимать соответствующие решения, которые возвращались к носителю первичного интереса. Это, в общем, нормальный процесс в демократическом обществе в условиях рыночной экономики. Сегодня, к сожалению, в стране возникли новые, неприятные явления, поэтому наше уточнение “цивилизованное взаимодействие предприятия с властью” появилось не случайно.

Очевидно, что есть два пространства вертикального взаимодействия. Одно из них, к сожалению, коррумпированное. Мы нацелены на то, чтобы, не закрывая глаза на реалии, находить возможности “белого”, легального, а потому психологически комфортного способа продвижения интереса предприятия во властных структурах.

Второе пространство — это цивилизованное лоббирование, которое пока недостаточно развито, для созревания которого нужны определенные общественные усилия, конкретные разработки. На страницах журнала мы намерены способствовать развитию именно этого процесса.

Итак, какие проблемы возникают в построении механизмов и способов коммуникаций? Ясно, что каждое отдельное предприятие не в состоянии системно взаимодействовать с властью. Предприятий слишком много, а малый бизнес не консолидирован и поэтому не имеет возможности предъявить свой интерес. Такой же вывод следует и по отношению к среднему бизнесу, и, лишь с небольшой оговоркой, по отношению к крупному, олигархическому бизнесу. У последнего имеются возможности и ресурсы финансового, политического и персонального влияния на нужных чиновников и депутатов. Но это слишком специфическая форма коммуникаций, которая для большинства промышленных предприятий недоступна. Мы же ставим своей целью помогать большинству предприятий и бизнесов в России.

Вторая проблема заключается в адресации. Куда, кому, собственно говоря, предъявить свою проблему, где тот заветный кабинет, номер комнаты и коридор органа государственной власти, где эта проблема будет решена по существу?

Иногда бывает очень важно получить квалифицированную рекомендацию: где и каким образом проблема решается по существу. Часто она решается не в одном месте, а является комплексированной, и это надо знать и уметь координировать несколько адресов.

Следующий вопрос, который необходимо анализировать: какого уровня решение необходимо. Подчас непросто бывает соотнести свою проблему, свой интерес с тем уровнем нормативного правового решения, который компетентен ее разрешить — требуются определенные знания, представления о механизмах работы органов государственной власти. Мы постараемся системно представлять это на конкретных примерах.

Далее встает вопрос: каков будет механизм исполнения лоббируемого решения, что надо в него заложить, чтобы проблема была решена результативно. Это тоже вопрос профессионального конструирования предполагаемого решения, как говорят, его верификации. Декларативные решения никому не нужны, разве только для призывов на первомайских демонстрациях.

Важен вопрос и технологии подготовки проекта решения. Не каждому приходилось писать текст закона, или проект постановления правительства, или сопроводительный пакет документов своей рукой. Для этого нужна определенная квалификация и опыт. Кто будет это делать профессионально и точно? Вот и еще одна функция лоббизма.

Наконец, проект документа готов, теперь надо добиться его принятия, а для этого полезно знать, каким образом попасть в дом белого или красного цвета, где на входе стоит суровый охранник с автоматом, и ты даже не знаешь, где заказать пропуск, а зачастую вход вообще невозможен. Чиновники умело создают систему глубокой эшелонированной обороны против ходоков и просителей, отгораживаются от множества представителей промышленных предприятий. Бюрократией выстроены настоящие системы “отфутболивания” граждан.

В развитых странах накоплен огромный опыт выстраивания диалога между бизнесом и властью, то есть опыт цивилизованного лоббирования. Существует целая система ассоциативных лоббистских организаций, механизмов взаимоотношений с депутатами, политическими партиями, избранными руководителями в исполнительных органах власти, и эти примеры для России являются поучительными и эффективными. Их мы тоже постараемся донести до читателя.

Итак, комплекс всех этих знаний и составляет предмет профессионального лоббирования. На страницах нашего журнала мы предлагаем вести обмен полезной информацией и дискуссии на эту тему.

Главный вывод, который надо сделать из этого введения, предваряющего более детальное освещение проблем лоббизма, заключается в том, что лоббирование как способ коммуникаций и взаимоотношений предприятий с отчужденной государственной властью в нынешних условиях — занятие профессиональное. Дилетантизма эта работа уже не терпит.

Открывая этой первой обзорной публикацией новую рубрику журнала, хотелось бы передать читателям чувство уверенности в том, что свои неотъемлемые интересы можно и должно отстаивать самим. А как это сделать эффективно — журнал поможет и понять, и научить, и даже практически организовать.

Журнал "Новые рынки" №2(8), 2002
   «Главная»    Содержание    ©   
Авторские права © «Новые рынки»