Арсен Вартанян,
МИД РФ

Неоспорим тот факт, что Евразия является в современном мире континентом, где развиваются наиболее значимые международные события и сосредоточены важнейшие мировые природные ресурсы. На континенте происходит процесс формирования различных региональных центров. К ним можно отнести Европейский Союз (ЕС), Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС), Ассоциацию регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК), Организацию экономического сотрудничества (ОЭС), Организацию черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС). Каждый их этих региональных центров разрабатывает и реализует собственную политику и геополитику. При формировании стратегии учитываются не только национальные, но и региональные интересы, а в условиях глобализации мировой экономики геоэкономические и геополитические факторы выходят на первую роль.

В этом контексте можно рассматривать и осуществляемую ЕС политику в отношении постсоветского пространства. С начала 90-х гг. Европейский Союз, являясь одним из ведущих мировых центров наряду с США, Японией и КНР, осуществляет целенаправленные попытки включения в сферу своего влияния бывших советских республик. Значительные успехи на этом пути достигнуты в отношениях с восточноевропейскими странами, находящимися в непосредственной близости от ЕС. Регион Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) успешно реализует демократические и либеральные реформы, ориентированные на приравнивание к стандартам ЕС. Рынки большинства восточноевропейских государств находятся в прямой зависимости от общеевропейского рынка, транспортные артерии соединяют эти страны с ЕС, образуя единую общеевропейскую систему, демократические институты многих государств ЦВЕ удовлетворяют западным стандартам. В ближайшем будущем ожидается расширение Европейского союза: до 2003 года 6 новых государств (Венгрия, Польша, Словения, Чехия, Эстония и Кипр) присоединятся к ЕС.

Практически полностью на рынки ЕС ориентированы государства Балтии (Эстония, Латвия, Литва), где Западная Европа обладает также сильным политическим влиянием.

Не желая оставлять без внимания новые государства Центральной Азии, ЕС еще в первой половине 90-х начал присматриваться к ним, но столкнулся с определенными трудностями, т.к. этот стратегически важный и неопределившийся в своей внешнеполитической ориентации регион был привлекательным не только для европейских структур. С самого начала своего образования страны Центральной Азии стали объектом влияния различных внешнеполитических сил и центром пересечения интересов различных государств. Так, США, несмотря на значительную удаленность от центральноазиатского региона, не желают оставлять его без своего внимания. Причем их заинтересованность в добыче и вывозе углеводородных ресурсов из Центральной Азии является лишь способом распространения американского политического и экономического влияния на регион. По мнению З. Бжезинского, известного американского политолога, занимавшего с 1977 по 1981 год пост советника по национальной безопасности президента США, Евразия на современном этапе является местом сосредоточения значительной части мировой политической и экономической мощи и, следовательно, господство на этом континенте во всех его стратегически и геополитически важных регионах отвечает глобальным интересам США.

Кроме США к Центральной Азии присматриваются евразийские центры силы, находящиеся в непосредственном соседстве. Это, прежде всего, КНР и Россия, которые, имея общие границы с регионом, заинтересованы в распространении и укреплении своего влияния на эти государства. При этом, если позиции КНР в экономическом сотрудничестве с Центральной Азией выглядят предпочтительнее, нежели российские, то в плане оказания политической и военной поддержки преимуществом обладает Россия. КНР может добиться больших результатов в распространении своего экономического влияния в этом регионе в силу ряда факторов: наличие огромного экономического и инвестиционного капитала, блестящие результаты экономического развития в последние десятилетия, емкий внутренний рынок и значительные технологические ресурсы. Россия успешно реализует военно-техническое сотрудничество со странами Центральной Азии, выступая в роли гаранта их южных границ от угрозы проникновения талибов, активно участвуя в межтаджикском урегулировании и проводя политику углубления военно-технического сотрудничества c рядом стран региона (Таджикистан, Кыргызстан, Казахстан) в рамках СНГ. Так, в 1992 году в Ташкенте заключен Договор о коллективной безопасности (ДКБ) в СНГ, а в 2000 году в Бишкеке принято решение о создании коалиционных вооруженных сил в рамках ДКБ, к которому присоединились 3 из 5 государств Центральной Азии — Казахстан, Таджикистан и Кыргызстан. Узбекистан, входивший ранее в ДКБ, отказался участвовать в этом договоре и в 1999 году присоединился к другой интеграционной группировке в рамках СНГ — ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан, Молдова).

Региональная политика ЕС в странах Центральной Азии

ЕС не намерен отставать от США, КНР, России и других центров силы. Он разрабатывает свою собственную региональную политику в странах Центральной Азии.

Новым направлением деятельности ЕС с начала 90-х стало осуществление совместной внешней политики и политики безопасности (СВПБ), развивающей опыт “европейского политического сотрудничества” и предусматривающей согласование и осуществление странами ЕС совместных внешнеполитических действий на основе единогласно принятых решений. Этот принцип был впервые зафиксирован в Маастрихтском договоре 1993 г. Он позволяет ЕС проводить более активную региональную политику за пределами Европы.

С начала 90-х гг. ЕС проводит политику распространения своего стратегического влияния на новые центральноазиатские государства. При отсутствии единой стратегии, часто происходит сталкивание интересов различных европейских организаций и структрур в Центральной Азии.

Со второй половины 90-х годов осуществляется новая региональная инициатива ЕС в отношении стран Центральной Азии, которая ставит своей целью оказание экономической и технической помощи государствам региона. Для проведения этой политики разработана Специальная программа для стран Центральной Азии (СПЕКА). Формально СПЕКА реализуется под эгидой двух региональных экономических комиссий ООН — Европейской экономической комиссии (ЕЭК) и Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО). Но фактически речь идет о распространении политического и экономического влияния ЕС на этот регион.

Новая стратегия ЕЭК в постбиполярном мире

Основная роль в разработке и реализации программы СПЕКА принадлежит ЕЭК, образованной в 1947 г. В период "холодной войны" между Востоком и Западом ЕЭК служила одной из немногих организаций, связывающих государства двух противостоящих систем. С начала 90-х годов с учетом изменений в системе международных отношений, основные стратегические направления деятельности ЕЭК были реформированы, и она стала активно участвовать в региональной политике ЕС в Европе и за ее пределами. Особенно существенным является участие ЕЭК в процессах социально-экономических преобразований в странах Центральной и Восточной Европы, направленных на их включение в общий европейский рынок.

СПЕКА является новой региональной инициативой европейских стран, заинтересованных в распространении геостратегического влияния ЕС на регион Центральной Азии. Причем и до учреждения программы СПЕКА региональная политика ЕЭК в центральноазиатских государствах была довольно активной: все 5 государств региона стали членами ЕЭК в первой половине 90-х гг., и ЕЭК осуществляла отдельные социально-экономические инициативы в ряде стран Центральной Азии еще до принятия программы СПЕКА. Наиболее активной была деятельность ЕЭК в Казахстане. Казахстан присоединился к ЕЭК в 1994 году, а в 1995 году начал практическое участие в деятельности этой организации. Содействие Казахстану оказывалось в основном через Региональную программу ЕЭК по консультационным услугам. Так, в 1998 году ЕЭК оказала техническую помощь Казахстану в области энергетики, защиты окружающей среды, развития предпринимательства, малых и средних предприятий, транспортной инфраструктуры, а также по вопросам сбора и обработки статистических данных и формирования информационных структур.

Организационно-структурные аспекты деятельности программы СПЕКА

В марте 1998 г. главы Казахстана, Киргизии, Узбекистана и Таджикистана, а также исполнительные секретари ЕЭК и ЭСКАТО подписали Ташкентскую декларацию о создании СПЕКА. Туркменистан присоединился к программе в сентябре 1998 г.

СПЕКА была разработана по инициативе ЭСКАТО, ЕЭК и президента Казахстана Н.Назарбаева в 1997 г. Программа призвана обеспечить техническую помощь странам Центральной Азии. Все 5 государств Центральной Азии входят в состав обеих региональных комиссий ООН — ЕЭК и ЭСКАТО.

Уже можно сказать, что организационная структура программы СПЕКА получила свое окончательное оформление. Высшим органом управления программой является Региональный консультативный комитет (РКК), возглавляемый председателем, который избирается на 1 год членами Комитета из числа Национальных координаторов по принципу ротации. В РКК каждое государство-участник представлено национальным координатором на уровне премьер-министра. Столь высокий уровень координации Программы позволяет оперативно и на самом высоком уровне решать принципиальные вопросы в рамках СПЕКА и говорит о том, насколько серьезными являются цели ее организаторов, в том числе и руководителей центральноазиатских стран. ЕЭК и ЭСКАТО представлены в Региональном консультативном комитете также на весьма высоком уровне: в состав РКК входят исполнительные секретари этих организаций, региональные советники ЕЭК и ЭСКАТО, резидент-координатор ООН в стране, председательствующей в РКК.

Таким образом, можно констатировать, что СПЕКА имеет четкую и окончательно сформированную структуру, которая при наличии достаточного финансирования и согласованной стратегии ее участников, способна эффективно функционировать.

Приоритетные проекты

Целью деятельности программы СПЕКА является выполнение конкретных проектов в социально-экономической сфере. В 1998 г. в Ташкенте было утверждено 5 приоритетных проектов в сфере транспорта, энергетики, охраны окружающей среды, содействия развитию малого и среднего предпринимательства. Именно эти сферы являются жизненно важными для региона, они играют определяющую роль в социально-экономическом развитии центральноазиатских государств. Каждая из 5 стран взялась координировать один из этих приоритетных проектов. Вот их перечень: транспортная инфраструктура и упрощение процедур пересечения границ (страна-руководитель — Казахстан); рациональное и эффективное использование энергетических и водных ресурсов стран Центральной Азии (Кыргызстан); международная экономическая конференция по Таджикистану, совместная стратегия регионального развития и привлечения иностранных инвестиций (Таджикистан); региональное сотрудничество в области разработки многовариантного подхода к определению маршрутов поставок на мировые рынки углеводородных соединений с помощью трубопроводов (Туркменистан); реформирование промышленного потенциала региона с целью создания международных конкурентоспособных промышленных предприятий (Узбекистан).

После принятия Ташкентской декларации началось создание Рабочих групп по проектам (РГП) и подготовка базовых “диагностических” документов для первых совещаний РГП. Первая сессия РГП состоялась в Алматы в октябре 1998 г. Она была посвящена развитию транспортной инфраструктуры и упрощению процедур пересечения границ.

По трем проектам СПЕКА (развитие транспортной инфраструктуры в Центральной Азии и упрощение процедур пересечения границ, использование водных и энергетических ресурсов в Центральной Азии и проведение Международной экономической конференции по Таджикистану) подготовительные работы уже завершены. Международная экономическая конференция по Таджикистану была успешно проведена в 1999 г. Проекты развития транспортной инфраструктуры и водных и энергетических ресурсов уже начали реализовываться и имеют хорошие перспективы. Что касается последнего, то с целью его развития 54-я сессия Генеральной ассамблеи ООН приняла решение выделить на период 2000–2002 гг. 1,75 млн. долларов из средств счета развития ООН. Это показывает, какое важное значение имеют водная и энергетическая системы для стран региона. Идет разработка нового регионального механизма водоснабжения и энергоснабжения, проводится реформа ценообразования. Предполагается также решить наиболее актуальные для водной и энергетической системы региона проблемы, а именно — разработать трансграничные соглашения по водообмену, создать зоны энергоэффективности, выработать меры по снижению загрязнения вод.

Что касается транспортного проекта, то он пока реализуется наиболее успешно, т.к. ЕС, преследуя свои стратегические цели, в наибольшей степени заинтересован именно в развитии транспортной инфраструктуры для соединения центральноазиатских рынков с европейскими. Для этого особенно важным представляется завершение работ на недостроенных участках, совершенствование правовой базы стран Центральной Азии, унификация норм и стандартов тарифного регулирования, развитие транзита. На этом направлении уже проделана огромная работа в рамках ЕЭК и ЭСКАТО. Транспортная политика в рамках СПЕКА основывается на разработке трех транспортных коридоров, соединяющих Центральную Азию с Европой: через Россию; ТРАСЕКА (Программа развития евроазиатского транспортного коридора); через Иран и Турцию. Благодаря введению в 1996 году в эксплуатацию участка Серахс-Теджен-Мешхед, соединившего железнодорожные сети Туркмении и Ирана, новый “шелковый” путь оказался полностью сформированным. Он соединил тихоокеанские порты Китая с Европой через Центральную Азию, Иран и Турцию. В 1996 году после открытия пограничного перехода Алашонькоу-Дружба стало возможным осуществление евроазиатских перевозок через территорию Казахстана на направлении порты КНР-Ланьчжоу-Дружба-Актогай-Астана-Пресногорьковская с дальнейшим выходом на Транссибирскую магистраль.

Кроме того, для упрощения пересечения границ все центральноазиатские государства присоединились к 7 международным конвенциям ООН, касающимся наземного транспорта. В 1992 г. была принята резолюция ЭСКАТО ООН 48/11 об автомобильном и железнодорожном транспорте — мерах по облегчению перевозок. Резолюция предлагала странам-членам ЭСКАТО с целью международной стандартизации присоединиться к следующим международным конвенциям: Конвенция о дорожном движении (1968 г.); Конвенция о дорожных знаках и сигналах (1968 г.); Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (1975 г.); Таможенная конвенция о временном ввозе коммерческих дорожных перевозочных средств (1956 г.); Таможенная конвенция о контейнерах (1972 г.); Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границе (1982 г.); Конвенция о Договоре о международной дорожной перевозке грузов (1956 г.). В результате в последние годы Узбекистан присоединился ко всем 7 конвенциям, а Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Туркменистан — к четырем.

Стратегия осуществления программы СПЕКА в области транспорта на современном этапе имеет следующие направления: выявление основных наземных транспортных коридоров; оценку условий на маршрутах, выявление физических и оперативных узких мест маршрутов, повышение их эффективности; разработку единых тарифов между основными пунктами отправки и назначения; улучшение безопасности на транспорте; совершенствование управления и обслуживания сетей дорог и подвижного состава; введение мониторинга передвижения грузов/контейнеров по железным дорогам; осуществление принципа доставки “точно в срок”, который является обязательным условием эффективной международной торговли.

Из 5 приоритетных проектов, разработанных в рамках программы СПЕКА, транспортный проект на данном этапе является наиболее успешным. Поскольку ни одна из стран Центральной Азии не имеет выхода к морю (Каспий является внутренним морем), развитие транспортных и энергетических систем приобретает наиболее важную роль в обеспечении быстрых и надежных связей с соседними странами и другими континентами (это — наземные маршруты в Европу, выходы к морским портам Персидского залива, Каспийского моря, Тихого океана). Однако, причины столь активного развития транспортной инфраструктуры заключаются еще и в том, что в XXI веке, по прогнозам большинства экспертов, основные финансовые и товарные потоки будут сосредоточены в треугольнике США-АТР-Европа. В этой связи налаживание эффективной транспортной структуры по направлению АТР-Европа приобретает стратегически важное значение. Уже сейчас средний ежегодный прирост объемов грузопотоков по этому направлению составляет 2–3%. Центральная Азия становится естественным транзитным мостом, способным соединить эти крупнейшие регионы, и успех развития транспортной инфраструктуры в регионе практически предрешен. Хочется надеяться, что транспорт станет осью, на базе которой можно будет развивать и другие приоритетные для стран региона отрасли, такие как энергетика, водные ресурсы, предпринимательство, инвестиционная деятельность.

В этом заключается стратегическая и геополитическая важность программы СПЕКА для ряда стран региона, прежде всего, для Казахстана и Туркменистана, принимающих наиболее активное участие в транспортных проектах по линии программы СПЕКА.

Политические аспекты

Политические аспекты программы СПЕКА заключаются в желании стран ЕС распространить через эту программу свое политическое и стратегическое влияние на относительно молодые и пока не определившиеся в своих приоритетах государства Центральной Азии. Помимо программы СПЕКА, реализуемой в рамках ООН, в регионе появляются сильные конкуренты ЕЭК в лице Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Комиссии ЕС (КЕС), а также Программы развития ООН (ПРООН), которые разрабатывают и уже частично реализуют идентичные проекты. В последнее время эти структуры предпринимают активные попытки направить свои ресурсы на выполнение программы СПЕКА. Это связано с недостаточным финансированием СПЕКА со стороны региональных комиссий ЕЭК и ЭСКАТО ООН. Так, ОБСЕ, имея достаточный потенциал, активизирует экономическую составляющую своей стратегии. В этих целях намечается задействовать открывающиеся в Алматы, Ашгабате и Бишкеке центры ОБСЕ. В частности, в 1995 г. ОБСЕ открыла свое региональное бюро в Ташкенте, которое занимается связями Секретариата со всеми странами региона. ОБСЕ проявляет огромный интерес к программе СПЕКА и не исключает возможности своего участия в этой программе. Усиливается также внимание к Центральной Азии со стороны НАТО.

Пока три центральноазиатских государства (Казахстан, Таджикистан, Киргизия) отдают безоговорочное предпочтение программе СПЕКА. Однако, финансовые трудности программы могут привести к переориентации центральноазиатских государств на проекты, предлагаемые Великобританией (через ОБСЕ) и США (через ПРООН). В частности, США не проявляют интереса к программе СПЕКА, а уделяют основное внимание реализации проектов по вывозу каспийских энергоресурсов на мировые рынки. Реализация программы СПЕКА замедляется и из-за внутренних разногласий стран Центральной Азии относительно приоритетов экономического развития и политических амбиций их лидеров.

С учетом затруднений, испытываемых при реализации программы СПЕКА, Секретариаты ЕЭК и ЭСКАТО намерены поддержать предложенный в 1999 году тремя странами Центральной Азии (Казахстан, Киргизия, Таджикистан) план “разноскоростной” реализации программы, который предусматривает начало работы по проектам без Узбекистана и Туркменистана. Эта позиция вызвана объективными причинами, тем более, что Туркменистан добровольно ограничил свое участие в Программе лишь двумя из 5 основных проектов. Узбекистан также не проявляет особого интереса к большинству проектов СПЕКА.

В апреле 2000 года в Алматы состоялась презентация программы СПЕКА, в которой приняли участие председатель ЕЭК И.Бертело и директор Департамента регионального экономического сотрудничества ЭСКАТО Р. Сони. На этом мероприятии были подведены итоги организационного этапа и намечены практические действия в рамках программы на ближайшие годы. Было отмечено, что для обеспечения эффективного сотрудничества необходимы более активные усилия со стороны центральноазиатских стран-членов, демонстрирующие их глубокую заинтересованность в конкретных результатах.

На презентации также выступили представители Программы развития ООН, Азиатского банка развития, Комиссии Европейского союза и Интеграционного комитета Таможенного союза, которые высказали мнения о целесообразности использования возможностей СПЕКА для координации деятельности международных экономических организаций и учреждений ООН в регионе. При этом, каждая из международных экономических организаций, лоббируемая теми или иными мировыми и региональными центрами силы, имела в виду расширение своего непосредственного регионального участия в Центральной Азии с помощью программы СПЕКА.

Финансирование

Финансирование программы СПЕКА осуществляется из нескольких источников. Это ресурсы стран Центральной Азии, стран-доноров и отдельных организаций. Не исключается возможность открытия целевого фонда СПЕКА, в котором были бы сосредоточены все ресурсы, предназначенные для реализации данного проекта. На сегодняшний день основными источниками финансирования программы являются Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития и Программа развития ООН. На совещании заместителей министров иностранных дел государств-участников Специальной программы ООН для Центральной Азии, проходившем в Казахстане в декабре 1999 г., была отмечена возможность финансирования программы СПЕКА в рамках имеющих к ней отношение проекта ПРООН “новый шелковый путь” и проектов Азиатского банка развития в области транспорта и торговли. Более того, предпринимаются попытки привлечь к выполнению программы СПЕКА Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Региональные комиссии ООН не принимают непосредственного участия в финансировании программы. Они оказывают содействие органам СПЕКА в разработке проектной документации и поиске финансирования. Отличительной чертой программы СПЕКА является мобилизация дополнительных внутренних ресурсов на решение приоритетных для всех стран-участниц вопросов, которые совместными усилиями могут быть разрешены более эффективно, чем на национальной основе.

Основные выводы

В целом, несмотря на социально-экономическую направленность всех 5 приоритетных проектов СПЕКА, основная цель, которую ставят ее координаторы, т.е. страны ЕС, сводится к распространению геополитического влияния на центральноазиатский регион посредством налаживания тесных экономических связей Европы со странами Центральной Азии. Эта цель предполагает реализацию в долгосрочной перспективе следующих связанных между собой задач: поддержка политической и экономической независимости центральноазиатских государств путем создания новых транспортных и трубопроводных маршрутов для расширения возможностей их выхода на европейский рынок, минуя Россию; расширение регионального сотрудничества ЕС со странами Центральной Азии; распространение своего политического влияния на стратегически важный регион Центральной Азии; более интенсивное привлечение инвестиций по линии международных финансовых организаций в страны Центральной Азии.

Связующим мостом для реализации этих задач могут служить новые закавказские государства (в первую очередь, Грузия), которые благодаря своему географическому положению также представляют реальный интерес для ЕС и других крупнейших региональных (Россия, Иран) и мировых (США) центров силы. Доказательством служит инициированная странами ЕС программа развития евроазиатского транспортного коридора ТРАСЕКА, в которой задействованы черноморские порты (Поти, Батуми), железные дороги Грузии и Азербайджана, каспийская паромная переправа (Баку-Туркменбаши), железнодорожные сети Туркмении, Узбекистана, Киргизии, Казахстана и Китая, а также китайские порты на тихоокеанском побережье. Создание и развитие нового транспортного коридора позволит, по мнению его инициаторов из Комиссии ЕС, расширить рынки стран Центральной Азии и Закавказья, подключить их через трансевропейские магистрали к ЕС.